Uitspraak Raad van State
Op 30 april 2025 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna de Afdeling) als hoogste bestuursrechter opnieuw een belangrijke uitspraak voor coffeeshopexploitanten gedaan. De uitspraak heeft betrekking op een in Heerlen gevestigde coffeeshop. Ik zal hierna eerst de achtergrond van deze zaak schetsen en dan stilstaan bij de gevolgen hiervan voor de gevestigde coffeeshops.
Zoals de meeste lezers weten is een burgemeester niet verplicht coffeeshops te gedogen. Een meerderheid van de gemeenten in Nederland gedoogt geen coffeeshops. Een deel hanteert een uitsterfbeleid of een afnemend maximumbeleid. Een ander deel – zoals Heerlen – hanteert een maximumbeleid.
De gedoogde coffeeshopexploitant uit Heerlen vestigde zijn coffeeshop begin jaren negentig. Hij kreeg in 2008 voor onbepaalde tijd een “exploitatievergunning met de aantekening coffeeshop” verleend. Uit de vergunningvoorschriften bleek dat in de coffeeshop met vergunning van de burgemeester alcoholvrije drank werd verkocht en dat daar – met inachtneming van de bekende gedoogcriteria – ook hennep en hasjiesj verkrijgbaar was.
De handel in hennep en hasjiesj werd op deze wijze niet vergund, maar wel impliciet gedoogd. De Afdeling noemt dit een “geïmpliceerde gedoogverklaring”. Toen in 2019 één eigenaar van een coffeeshop zijn exploitatie eindigde, meldden zich 32 personen bij de gemeente Heerlen om die vrijgevallen plek op te mogen vullen. Daaruit bleek dat de vraag naar een exploitatievergunning met de aantekening coffeeshop vele malen groter was dan het aanbod. In dat geval spreken we over schaarste.
In 2019 wijzigde de burgemeester het coffeeshopbeleid in Heerlen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 in de speelautomatenhalzaak in Vlaardingen trok de burgemeester de conclusie dat de exploitatievergunning met de aantekening coffeeshop niet meer voor onbepaalde tijd mocht worden verleend.
Hij zocht aansluiting bij de Europese Dienstenrichtlijn, die periodiek dwingt tot mededinging bij schaarse vergunningen en verleende een nieuwe vergunning voor de duur van tien jaar.
De (nabije) toekomst zal leren hoe gemeenten die dergelijk beleid nog niet hanteren, maar waar ten aanzien van gedoogde coffeeshops wel sprake is van schaarste, met deze uitspraak om zullen gaan.
Tegen het in duur beperken van de exploitatievergunning met de aantekening coffeeshop werd door de coffeeshopexploitant bezwaar gemaakt. In de bezwaarprocedure is betoogd dat de gedoogde handel in hennep en hasjiesj niet onder de werking van de Europese Dienstenrichtlijn valt en dat een gedoogverklaring geen schaars recht is.
Dat argument liet zich uitstekend onderbouwen met een aan mij gerichte brief van 14 oktober 2021 waarin de minister van Justitie en Veiligheid schreef dat (citaat): “in de gedoogde situatie in beginsel geen verplichting voor burgemeesters gold om een verdeelprocedure in te richten vanwege het leerstuk van schaarse rechten”.
De tijd verstreek. Op 13 september 2023 oordeelde de Afdeling dat tegen het verlenen, weigeren en intrekken van een gedoogverklaring bezwaar en beroep openstaat. Daardoor kreeg de coffeeshopexploitant meer rechtsbescherming en werd de juridische status van de gedoogverklaring als het ware geüpgraded.
De juridische status van de coffeeshopexploitant in Heerlen wijzigde naar mijn mening drastisch door de deelname aan het experiment gesloten coffeeshopketen (Wet EGC). De coffeeshop is daardoor niet langer gedoogd, maar toegestaan.
Dit blijkt uit artikel 3 lid 1 Wet EGC dat luidt: Ten aanzien van de handelingen, bedoeld in artikel 3, onderdelen B en C, van de Opiumwet, geldt het in die artikelonderdelen omschreven verbod niet, voor zover die handelingen worden verricht in het kader van de voorbereiding, uitvoering en afbouw van het experiment en in overeenstemming met de eisen die aan die handelingen bij of krachtens artikel 6 of 7 van deze wet worden gesteld.
Ik leid hieruit af dat binnen de EU niet langer sprake is van een ‘volstrekt verbod’ tot het produceren, verhandelen en gebruiken van hennep en hasjiesj (cannabis). Nederland is bovendien niet het enige land binnen de Europese Unie dat anders is aan gaan kijken tegen cannabis. Kijk bijvoorbeeld ook naar Duitsland waar cannabis deels is gelegaliseerd.
Deze ontwikkelingen hebben geleid tot een gewijzigd standpunt. Toen de Afdeling op 8 mei 2024 het hoger beroep behandelde is gesteld dat de coffeeshopexploitant uit Heerlen inmiddels beschikt over een exploitatievergunning waarbij de Europese Dienstenrichtlijn wél van toepassing is.
Wat in die situatie dan bijzonder wringt, is dat aan niet-ingezetenen van Nederland in grensgemeenten die deelnemen aan het experiment (zoals Heerlen!) geen toegang mag worden verleend in toegestane coffeeshops om daar hennep of hasjiesj aan te kopen.
Waarom zou een EU-onderdaan die niet-ingezetene van Nederland is wél in staat moeten worden gesteld om een coffeeshop te exploiteren, maar niet om deze als klant te bezoeken?
Door mij werd voorgesteld hierover opnieuw vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie, omdat de “zaak Josemans” van 16 december 2010, die hierover gaat, inmiddels is achterhaald. Daar ging de Afdeling niet in mee. De Afdeling beperkte de toetsing tot het besluit uit 2020 en op dat moment was nog geen sprake van een toegestane coffeeshop.
De door mij opgeworpen rechtsvraag, die alleen van betekenis kan zijn voor coffeeshops die deelnemen aan het experiment gesloten coffeeshopketen, zal vast op een later moment nog een keer aan de orde komen in een procedure.
De Afdeling maakt duidelijk dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op gedoogverklaringen voor coffeeshops. Wel van toepassing is de in het Nederlands recht geldende rechtsnorm, inhoudende dat bij de verdeling van schaarse rechten door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen.
Als een gemeente een nieuwe coffeeshop wil toestaan moet eenieder die daarvoor belangstelling heeft in de gelegenheid worden gesteld een aanvraag in te dienen. Uiteraard mag de gemeente in zo’n situatie beleid maken waar de aanvrager aan moet voldoen om mee te mogen doen aan de selectieprocedure. (Zie hierover de uitspraak van de Afdeling die ook op 30 april 2025 is gedaan over de in Doetinchem gevoerde procedure.)
Dit ligt voor de hand en daar zal niemand wakker van liggen. Dat is anders als we kijken naar de overweging onder 8.1. van de Afdeling waaruit blijkt dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, maar alleen tijdelijk kunnen worden verleend.
Citaat: “De vergunninghouder wordt immers bij verlening voor onbepaalde tijd onevenredig bevoordeeld, omdat het voor nieuwkomers dan nagenoeg onmogelijk is om nog toe te treden tot de markt.”
Het staat er echt. Als in een gemeente meer vraag is naar de vestiging van coffeeshops dan aanbod is sprake van schaarste. In dat geval mag de gedoogverklaring niet (meer) voor onbepaalde tijd worden verleend. We zien nu al gemeenten die daarbij kiezen voor een periode van 5, 7 of 10 jaar.
Uit een uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2021 leid ik af dat bij de bepaling van die “passende beperkte duur” door de burgemeester moet worden gekeken naar de terugverdientijd van investeringen. Als de duur van de gedoogverklaring te kort is om de investeringen terug te verdienen kan sprake zijn van een onrechtmatige inbreuk in het eigendomsrecht.
Met deze uitspraak staat vast dat de Afdeling gemeenten die nu al het ‘schaarse vergunningenbeleid’ hanteren niet snel zal terugfluiten.
De (nabije) toekomst zal leren hoe gemeenten die dergelijk beleid nog niet hanteren, maar waar ten aanzien van gedoogde coffeeshops wel sprake is van schaarste, met deze uitspraak om zullen gaan.
